Jak wybrać (odpowiedniego) partnera?

Wraz ze zmniejszającym się finansowaniem z budżetu Unii Europejskiej będziemy zmuszeni do poszukiwania innych sposobów na podtrzymanie inwestycyjnego prosperity. Dlatego już teraz warto poznać korzyści płynące z inwestycji realizowanych przy współpracy partnerów publicznego i prywatnego.

Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest formą współpracy pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym zmierzającej do realizacji zadań publicznych. Formuła PPP zakłada podział zadań pomiędzy partnerów, co powinno zapewnić sprawną realizację inwestycji i przełożyć się na jakość życia mieszkańców. Na takiej współpracy zyskują obie strony, zaangażowanie kapitału prywatnego pozwala bowiem na odciążenie budżetu publicznego (np. samorządu), z kolei partner prywatny otrzymuje wynagrodzenie za zarządzanie projektem. Im lepiej zaplanowana i zrealizowana inwestycja, tym wyższa jakość świadczonych usług i niższe koszty zarówno po stronie podatnika, jak i przedsiębiorcy. Wszystko to sprawia, że PPP może być realną alternatywą dla tradycyjnych zamówień publicznych. Przynajmniej w teorii. A jak jest w praktyce?

 

Jednym z pionierskich projektów zrealizowanych w formule PPP, gdy nie było jeszcze ustawowych ram prawnych, była rewitalizacja Nowego Centrum Sopotu (tzw. Centrum Haffnera). Miasto przekazało ziemię, nie ponosząc żadnych kosztów tej inwestycji. Fot. Konrad Królikowski
Jednym z pionierskich projektów zrealizowanych w formule PPP, gdy nie było jeszcze ustawowych ram prawnych, była rewitalizacja Nowego Centrum Sopotu (tzw. Centrum Haffnera). Miasto przekazało ziemię, nie ponosząc żadnych kosztów tej inwestycji. Fot. Konrad Królikowski

 

Statystyki przytaczane w przygotowanym przez Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego „Raporcie o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce” potwierdzają efektywność tego modelu. Ze względu na lepsze zarządzanie koszty inwestycji PPP mogą być niższe nawet o 17%. Przykładem jest projekt budowy siedziby Sądu Rejonowego w Nowym Sączu – w przypadku realizacji inwestycji w tradycyjny sposób koszty oszacowano na 49 mln zł, a w formule PPP na 43 mln zł. Warto zwrócić uwagę, że aż 70% inwestycji PPP jest realizowanych terminowo (w formie tradycyjnego zamówienia publicznego – 30%). Ważnym elementem PPP jest jego długoterminowy charakter, który sprzyja stabilności inwestycji i rozwojowi gospodarczemu w ogóle – zgodnie z danymi przytaczanymi przez Eurostat w państwach UE takie partnerstwa trwają zazwyczaj co najmniej 20 lat.

 

Budowa Sądu Rejonowego w Nowym Sączu to pierwszy rządowy projekt realizowany w trybie PPP. Do zadań partnera prywatnego (Warbud SA) należy zaprojektowanie, wybudowanie, sfinansowanie i zarządzanie obiektem. Wizualizacja budynku z archiwum Warbud SA
Budowa Sądu Rejonowego w Nowym Sączu to pierwszy rządowy projekt realizowany w trybie PPP. Do zadań partnera prywatnego (Warbud SA) należy zaprojektowanie, wybudowanie, sfinansowanie i zarządzanie obiektem. Wizualizacja budynku z archiwum Warbud SA

 

O skuteczności PPP przekonano się już w Europie Zachodniej – w Wielkiej Brytanii aż 23% wszystkich inwestycji publicznych jest realizowanych w tej formule (w Polsce zaledwie 1%). Dobrych praktyk powinniśmy poszukiwać również w Hiszpanii (w szczególności w zakresie infrastruktury transportowej), Francji (obiekty sportowe) i Chorwacji (inwestycje w edukację i kulturę). W ostatnich latach eksperci najczęściej chwalą Kanadę, która potrafiła odpowiednio zrównoważyć ryzyko między partnerami i dzięki temu unika większych niepowodzeń w realizacji projektów w tego typu formule.

– W Polsce partnerstwo publiczno-prywatne wciąż jest traktowane jako nietypowa i trudna do realizacji forma prowadzenia inwestycji. Obawy o pojawienie się zarzutów dotyczących zgodności z prawem budzi wybór partnera prywatnego, co skutecznie zniechęca partnerów publicznych, choć istniejące regulacje prawne normują sposób postępowania. Nie bez znaczenia jest też przygotowanie inwestycji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, które wymaga podjęcia szeregu działań, a zwłaszcza dokonania dość szczegółowej i rzetelnej analizy przedrealizacyjnej. W przypadku niektórych podmiotów sektora publicznego (np. małych samorządów) może być to trudne do wykonania – zauważa Mateusz Wagemann, radca prawny specjalizujący się w obsłudze prawnej dofinansowań z Funduszy Europejskich.

Procedura wyboru partnera

W Polsce zagadnienie PPP reguluje Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U.2017.1834 t.j.). Przepisy proceduralne związane z wyborem partnera prywatnego znajdują się z kolei w Ustawie z 21 października 2016 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. 2016 poz. 1920), a także Ustawie z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2017, poz. 1579, z późn. zm.). Wybór jednej z dwóch przewidzianych prawem procedur zależy od przyjętego modelu wynagradzania partnera prywatnego.

  • Tryb Ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi

Jeżeli wynagrodzenie partnera prywatnego jest określone w sposób, o którym mowa w ustawie o umowie koncesji, wówczas procedurę wyboru regulują przepisy Ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Tym samym tryb ten będzie dotyczył projektów, które zakładają uiszczanie opłaty za korzystanie z inwestycji (np. z infrastruktury teleinformatycznej, obiektów sportowych, inwestycji z zakresu gospodarki odpadami) przez użytkowników.

Procedura udzielenia koncesji rozpoczyna się publikacją ogłoszenia o koncesji przez partnera publicznego w Biuletynie Zamówień Publicznych lub Dzienniku Urzędowym UE. Z przedsiębiorcami, których wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zostały ocenione pozytywnie, podejmowane są negocjacje. Mogą one dotyczyć wszystkich warunków umowy, a ich celem jest jasne określenie podziału zadań i ryzyka związanego z inwestycją. Partner publiczny może zmodyfikować pierwotne warunki koncesji, a następnie zaprosić przedsiębiorców, którzy uczestniczyli w negocjacjach, do złożenia oferty. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Ustawy podmiot publiczny określa kryteria kwalifikacji w odniesieniu do sytuacji ekonomicznej lub finansowej bądź zdolności technicznej lub zawodowej.

  • Tryb Ustawy – Prawo zamówień publicznych

Ten tryb zostanie zastosowany za każdym razem, kiedy wynagrodzenie partnera prywatnego jest określone w sposób inny niż niż ten, o którym mowa w ustawie o umowie koncesji. Prawo zamówień publicznych przewiduje szereg różnych postępowań, jednak w praktyce najczęstsze zastosowanie będą miały: dialog konkurencyjny (art. 60a-60f Ustawy) oraz negocjacje z ogłoszeniem (art. 54-60 Ustawy). Pozwalają one na przeprowadzenie wyboru partnera prywatnego w kilku etapach i stopniowe dokonywanie selekcji wykonawców, których oferta najbardziej odpowiada oczekiwaniom podmiotu publicznego.

– Tryby stosowane przez zamawiających zależne są od przedmiotu inwestycji oraz konkretnej sytuacji. Zamawiający zobowiązani są do stosowania odpowiednich ustaw w celu wybrania partnera prywatnego. Chociaż wybór partnera jest najczęściej procesem długotrwałym i skomplikowanym, zarówno Ustawa o koncesji na roboty budowlane i usługi, jak i Prawo zamówień publicznych umożliwiają przeprowadzenie procedury wyboru partnera prywatnego w sposób pozwalający zaspokoić potrzeby ekonomiczne, techniczne oraz prawne – wskazuje Mateusz Wagemann.

Projekty hybrydowe

Projekty współfinansowane z Funduszy Europejskich również mogą być realizowane w formule PPP. Na poziomie unijnym szczegółowe regulacje znajdują się w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 (art. 63-71). Polscy beneficjenci powinni też zajrzeć do tzw. ustawy wdrożeniowej (Dz. U. 2017, poz. 1460 z późn. zm.) oraz wydanych przez Ministerstwo Rozwoju i Finansów „Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020” (przede wszystkim rozdział 12). Należy również pamiętać o warunkach danego konkursu oraz dokumencie „Zasady realizacji projektów hybrydowych w ramach RPO WZ 2014-2020”.

Wiele z tych regulacji zostało ustanowionych z myślą o szczególnym modelu realizacji, tzw. „Projektuj – Buduj – Finansuj – Eksploatuj”. W tym modelu po stronie partnera publicznego leży dokonanie analizy przedrealizacyjnej (pozwalającej stwierdzić m.in., czy PPP jest najbardziej efektywną formułą realizacji projektu), opracowanie wstępnej koncepcji inwestycji, a także wybór partnera prywatnego. Partner prywatny odpowiada za każdy etap realizacji inwestycji – projektowanie, budowę, finansowanie, a następnie eksploatację. Rozliczenie między partnerami jest możliwe w różnych formach, które obrazuje tabela.

 

Przykładowe modele rozliczenia: Opłaty od użytkowników Wpływy z wpłat dokonywanych przez użytkowników, np. za użytkowanie infrastruktury. Opłata za dostępność: Partner publiczny przekazuje, na ogół okresowo, partnerowi prywatnemu opłaty przez cały czas eksploatacji projektu Model mieszany Wynagrodzeniem partnera prywatnego będą zarówno opłaty od użytkowników, jak i opłata za dostępność uiszczona przez partnera publicznego. Uwaga: w odniesieniu do projektów hybrydowych obowiązuje definicja dochodu zawarta w art. 61 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 Opłata za dostępność.

 

Szczegółowe zasady rozliczania się pomiędzy partnerami powinny być zawarte w umowie PPP. Warto również pamiętać, że w ramach realizowania projektu hybrydowego partner prywatny może otrzymać częściową refundację wydatków inwestycyjnych z unijnej dotacji (po spełnieniu warunków określonych w art. 64 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013).

– Częstym modelem stosowanym w projekcie hybrydowym jest wniesienie do niego przez podmiot publiczny nieruchomości. W tego typu rozwiązaniach nieruchomość stanowi wkład podmiotu publicznego, który nie zawsze będzie wydatkiem kwalifikowalnym. Wkład rzeczowy może stanowić wydatek kwalifikowalny tylko po spełnieniu określonych wymogów i tylko gdy przewidują to zasady kwalifikowalności danego programu operacyjnego. Ponadto należy mieć na uwadze, że zakup gruntów zabudowanych lub niezabudowanych jest kwalifikowalny w ramach projektu tylko do wysokości nieprzekraczającej 10% łącznych wydatków kwalifikowalnych[1] – wyjaśnia Mateusz Wagemann. Jednocześnie należy pamiętać, że kwalifikowalność wkładu niepieniężnego zależy od warunków konkretnego konkursu.

Projekty realizowane w formule PPP to w Polsce wciąż rzadkość. A szkoda, są one bowiem opłacalne zarówno dla partnera publicznego, jak i prywatnego, a na wysokiej jakości usług zyskują wszyscy. Nie bójmy się zatem sięgać po nowe rozwiązania – Fundusze Europejskie nam w tym pomogą.

Łukasz Szoszkiewicz

[1] Wyjątek stanowią tereny poprzemysłowe oraz tereny opuszczone, w przypadku których limit wynosi 15%.